탄소시장과 미국

기후변화 문제에 소극적이었던 부시 행정부와 달리 오바마 대통령과 민주당은 온실가스 의무감축을 적극 추진하고 있다. 미국은 특히 주요 오염물질 배출국가가 이를 줄이기 위한 국제적 노력에 동참하 지 않은 경우 무역규제를 시행하겠다는 의사도 내비치고 있어 우리나라도 의무감축에 적극 대비해야 할 시점

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-탄소배출권이란 CDM 사업을 통해서 온실가스 방출량을 줄인 것을 유엔의 담당기구에서 확인해 준 것을 말한다. 이러한 탄소배출권은 배출권거래제에 의해서 시장에서 거래가 될 수 있다. 2014년 현재 탄소배출권 1톤의 가격은 392유로였다. 선진국이 개발도상국에 가서 온실가스 감축사업을 하면 유엔에서 이를 심사.평가해 일정량의 탄소배출권을 부여한다. 이 온실가스 감축사업을 청정 개발 체제 사업이라고 한다. 선진국뿐 아니라 개도국 스스로도 CDM사업을 실시해 탄소배출권을 얻을 수 있는데. 한국은 이에 해당한다.

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유엔 기후변화협약과 부시 행정부의 소극적 대응 지구 온난화를 방지하기 위한 국제협약은 1992년 6월 유엔환경개발회의(UNCED)에서 채택되고 1994년 3 월 발효된 ‘기후변화에 관한 국제연합 기본협약(이하 유엔기후변화협약, UNFCC)’이 대표적이다. 유엔기후 변화협약은 각국의 온실가스 배출현황에 대한 통계 및 정책에 대한 보고서를 작성하고 온실가스 감축을 위한 정책수립 및 시행 등을 주요 내용으로 하며, 가입국들을 부속서Ⅰ 국가와 부속서Ⅱ 국가, 비부속서 국가로 나 누어 각기 다른 의무를 부과하고 있다. 유엔기후변화협약은 가입국가들이 매년 한 번씩 모여 주요 사안에 대해 결정하는 당사국 총회(Conference of the Parties, COP)를 개최한다. 1995년 독일 베를린에서 열린 당사국 총회를 시작으로 지난해까지 총 14 차례 총회가 소집됐는데, 그 중에서 1997년 12월 일본 교토에서 열린 3차 당사국 총회는 국가별 온실가스의 감축 목표 및 탄소배출권 거래제도 등을 제안한 ‘교토의정서’로 유명하다.

교토의정서는 정식으로 발효되기까지 무려 7년 이라는 시간이 필요했다. 미국이 2001년 3월 ‘교토 의정서’ 비준을 거부함에 따라 발효조건이 충족되 지 않았기 때문이다. ‘교토의정서’는 이후 2004년 11월 러시아가 비준하면서 2005년 2월부터 비로소 발효됐고 유럽을 중심으로 온실가스 의무감축이 본격적으로 시작됐다. 미국의 비준거부는 교토의정서에 따른 온실가스 감축이 자국의 경제에 중대한 악영향을 미칠 수 있 다는 우려 때문으로 파악된다. 기후변화 문제의 심 각성을 공감하고 있고 관련 예산도 배정했지만 별 다른 대비책이 마련되지 않은 상황에서 아무래도 경제에 미치는 충격파를 걱정하지 않을 수 없었을 것이다. 중국과 인도 등 개도국들이 의무감축 대상 에서 제외됐다는 점도 한 이유로 꼽힌다. 대신 미국은 2002년 2월 자발적 온실가스 감축방안인 온실가스 집약도(Greenhouse Gas Intensity, 온실 가스 배출 허용량을 경제성장률이나 경제활동에 연동시켜 결정) 방안을 발표했고, 2005년에는 한국과 중국 등 6개국과 아시아태평양지역 기후신협약을 체결하여 기술개발을 통한 온실가스 감축방안을 내놓는 등 강제 감축을 주요 골자로 하는 ‘교토의정서’와는 다른 입장을 취해 왔다.

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-교토 의정서는 지구 온난화의 규제 및 방지를 위한 국제 협약인 기후변화협약의 수정안이다. 이 의정서를 인준한 국가는 이산화탄소를 포함한 여섯 종류의 온실 가스의 배출을 감축하며 배출량을 줄이지 않는 국가에 대해서는 비관세 장벽을 적용하게 된다.

- 교토메커니즘은 탄소배출권거래(ET, Emissions Trading), 청정개발체제(CDM, Clean Development Mechanism), 공동이행 제도(JI, Joint Implementation)로 이루어져 있으며, 이 중 탄소배출권거래(Emissions Trading)는 온실가스 배출 권리인 ʻ탄소배출권ʼ을 시장을 통해 사고파는 행위

미(美) 민주당, 행정부 및 상하 양원 동시 장악. 기후변화 정책의 큰 변화 예고 급격한 온실가스 감축에 따른 경제적 피해를 우려하여 ‘교토의정서’를 거부한 미국은 기후변화 문제에 대한 국제적 대응이 더 이상 늦춰져서는 안된다는 인식과 국내외의 압력으로 2007년 12월 인도네시아 발리에서 개최된 13차 당사국 총회에서 다소 변한 모습을 보였다. 여기에서 미국은 총회 폐막 예정일까지 EU의 부속서 Ⅰ 국가들에 대한 온실가스 감축 목표(2020년까지 1990년 대비 25~40% 감축) 명시 제안을 반대하며 협상안 수용불가 의사를 나타냈으나 막판에 향후 의제와 일정을 담은 ‘발리 로드맵’을 받아들인 것이다. 이런 가운데 지난해 대선에서 오바마 대통령이 탄생하고 민주당이 상하 양원 과반수를 차지함에 따라 향후 미국 기후변화 정책에 근본적인 변화의 전기가 마련됐다. 오바마 대통령은 대선후보 시절 이미 온실가스 총 량규제 도입을 지지한 바 있으며 민주당은 이를 입법화 하려는 시도를 지속하고 있어 기후변화 정책이 전임부시 행정부와 차별화 될 것임을 예고했다. 이는 오바마 대통령의 신에너지 정책과 민주당이 추진하는 『탄소 배출 총량규제 및 거래제도(Cap-and-Trade)』 법안에 잘 나타나 있다.

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-ʻ탄소배출권ʼ은 할당량(allowance) 및 크레딧(credit)을 포괄하는 개념으로1), 할당량은 국가 또는 지역 내에서 정한 온실가스 배출총량(cap)만큼 발전 설비나 생산 설비 등 주요 온실가스 배출원(emission source)에 지급된 온실가스 배출 권리를 의미하며, 크레딧은 외부 온실가스 저감 프로젝트에 대하여 기준 전망치(BAU, Business-As -Usual) 대비 온실가스 배출량을 줄였다는 증서로서 해당 프로젝트에 지급되는 배출권을 의미한다. 

-할당량시장은 총량제한배출권거래제도(cap-and-trade)를 채택한 의무감축국가 또는 지역 내에 형성되는 시장이며, EU ETS5)를 필두로 형성된 시장이다. 할당량시장 내에서는 기간(phase) 내 온실가스 감축 목표가 설정되며, 매년 이에 따른 배출총량(cap)이 설정 된다. 배출총량은 다시 각 의무 감축 대상(에너지다소비업종 등 주요 온실가스 배출원) 에게 할당량(allowance) 형태로 무상 지급 또는 경매되며, 각 의무 감축 주체는 한 해 동안 온실가스 감축 노력을 기울이고, 기간 말에 실제 배출량만큼의 할당량(allowance)을 국가에 제출(surrender)한다.

각 의무 감축 주체는 기간 말 보유한 할당량이 실제 배출량 보다 적을 시 부족분을 구매해야 하며, 보유한 할당량이 실제 배출량보다 많을 시 이를 시장에 판매하거나, 다음 해 사용을 위해 예치(banking)할 수 있다. 만일 배출량만큼 할당량을 제출하지 못한다면, 초과 배출량 1톤당 일정 금액의 벌금이 부과된다.

 

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1. 오바마 대통령의 신(新)에너지 정책 오바마 대통령이 선거공약으로 내세웠던 신에너지 정책의 핵심은 미국을 석유중독에서 벗어나게 한다는 것이다. 이는 온실가스 감축에 적극 나서겠다는 의지의 다른 표현이라 할 수 있다. 올해 1월 26일의 연설에서 도 온실가스 배출을 줄이는 것이 궁극적으로 미국의 경제 및 안보에 도움이 될 것이라며 온실가스 의무감축 을 신에너지 정책의 핵심과제 중 하나로 적극 추진하겠다고 천명하기도 했다. 신에너지 정책은 청정에너지 기술개발 등에 대한 투자확대 및 원유 등 화석연료 소비절감, 에너지원의 다 양화, 온실가스 총량규제 및 거래제도 도입 등을 통해 미국의 석유중독증을 치료하고 온실가스 배출을 줄이 는 것을 목표로 하며 동시에 500만 개의 환경관련 일자리를 창출하여 경기 활성화에도 기여하고자 한다. 신에너지 정책의 수립과 더불어 기후변화 및 온실가스 감축 문제에 정통한 인사들이 행정부 및 백악관의 핵심 요직에 임명되어 정책실행에 탄력이 붙을 것으로 보인다. 먼저 주무 부서인 에너지부 장관에 임명된 Steven Chu는 노벨물리학상 수상자로 기후변화 및 재생에너지 분야를 주로 연구해 왔으며, 화석연료 사용 을 줄이고 온실가스 배출 감축을 위해 정부와 의회가 협력해야 한다고 주장해 왔다. 백악관 에너지 및 환경 정책담당관(Energy and Environment Policy Tsar)인 Carol Browner는 클린턴행정부에서 환경청(Environmental Protection Agency, EPA) 청장을 8년간 역임 했으며 지구 온난화 문제해결에 적임자라는 평가를 받고 있다. 환경청장에 임명된 Lisa Jackon은 뉴저지주 환경부 장관을 거쳤으며 『배출 총량규제 및 거래제도』 도입에 적극적으로 앞장설 것으로 보인다.

2. 민주당 움직임 행정부와 마찬가지로 온실가스 의무감축을 지지하는 인사들이 의회의 관련 위원회 전면에 등장했다. 하원 에너지상무위원장에 선출된 민주당 Henry Waxman 의원은 점진적 접근이 필요하다는 전임 Dingell 위원장 과는 달리 온실가스 감축에 공격적으로 접근해야 한다는 의견을 내놓아 향후 관련 법안 통과에 적극 나설 것 으로 전망된다. 상원에서는 환경위원장에 민주당 Barbara Boxer 의원이 선출되었는데, 그는 최근 기후변화 법안의 6가지 원칙을 제시하며 조만간 기후변화 관련 법안을 제안할 것으로 알려지고 있다. 이 밖에 민주당 John Kerry 상원의원과 Amy Klobuchar 상원의원도 기후변화 문제에 관심이 많으며 Boxer 위원장을 적극 지지하는 것으로 알려져 있다. 민주당이 주도하는 온실가스 의무감축 법안은 올해 안에 의회를 통과할 가능성이 높은 것으로 평가된다. 지난해 배출권 거래를 주요 골자로 하는 『American Climate Security Act(일명 『Lieberman-Warner』 법)』 가 상원에서 부결되면서 입법 시도가 무산된 바 있으나 올해에는 오바마 대통령이 친환경정책을 경기부양의 일환으로 추진하고 있고 민주당이 의회 다수당을 차지하여 그 어느 때보다 온실가스 관련 법안의 의회통과 가능성이 높아 보인다. 다만 배출권 할당을 무상배분 또는 경매방식으로 할 것인지, 그리고 의무감축 대상기 업의 범위, 각 주(州)별 입장 차이2), 감독권한3) 등에 대한 논란으로 법안 확정 시까지 다소간의 진통이 예상 된다.

주(州) 정부 차원에서는 이미 온실가스 감축 및 거래제도를 시행 중 연방정부 차원에서의 기후변화에 대한 대응이 이제 막 시작되는 단계에 있다면 주 정부 차원에서의 온실가 스 감축 노력은 이미 오래 전부터 시행되고 있다. 주 정부들은 부시 행정부의 제동에도 불구하고 자체적으로온실가스 배출을 줄이기 위해 여러 노력들을 경주해 왔고, 오바마 대통령이 취임 직후 18개 주정부에 연방정 부 기준보다 강화된 자동차 배출가스 상한선 설정권한을 허용하는 내용의 행정명령에 서명함으로써 이들의 기후변화에 대한 대응이 더욱 탄력을 받을 것으로 보인다. 가장 적극적으로 나서고 있는 주는 캘리포니아로 2000년대 들어서 온실가스 저감을 위한 자발적인 노력을 지속하고 있으며, 최근에는 2020년까지 온실가스 배출을 1990년 대비 25% 감축하는 법안을 실행하고 있다. 캘리포니아를 포함한 서부지역 7개 주와 캐나다의 브리티쉬 컬럼비아 등 4개 주로 구성된 Western Climate Initiative(WCI)는 2012년부터 배출권 거래를 목표로 준비되고 있다. 북동부 및 대서양 연안 10개 주4)로 구성된 Regional Greenhouse Gas Initiative(RGGI)는 올해 1월 공식 출범했다. RGGI는 2018년까지 온실가스 10% 감축을 목표로 설립된 미국 최초의 배출권 거래시장으로, 지난 해 9월 실시된 첫번째 배출권 경매에서 배출권 가격이 당초 제시가격보다 65% 높은 가격에 거래되기도 했다. RGGI에 따라 전력, 수도, 가스 등 유틸리티 산업은 배출 한도가 설정되며, 한도를 넘어서는 부분은 다른 기 업들의 잉여 허용량 또는 탄소 상쇄분(Carbon Offset, 청정개발체제에 따른 감축분(CERs)과 유사)을 매입하 여 해결해야만 한다. 아이오와 및 미시간 등 중서부 7개 주로 구성된 Midwestern Greenhouse Gas Accord도 2012년 출범을 목표로 올해 연말까지 감축목표 등 세부사항을 결정할 것으로 알려져 있다. 한편 2003년 12월 설립된 시카고기후거래소(Chicago Climate Exchange, CCX)는 미국 최초의 배출권 거 래소로, 세계 최대 기후거래소인 유럽기후거래소(European Climate Exchange, ECX)에 비해 규모가 상대적으로 미미하기는 하지만, 의무감축이 시행되지 않고 있음에도 불구하고 거래량이 꾸준히 늘어나고 있다. 뉴욕상업거래소 주도하에 설립된 녹색거래소(Green Exchange)도 지난해 3월부터 거래가 시작된 후 당초 예 상보다 거래가 활발하게 진행되고 있다. 

향후 탄소시장 주도권을 놓고 미국과 유럽의 치열한 다툼 예상 탄소시장 규모가 앞으로 폭발적으로 늘어날 것이라는 데 별다른 이견이 없다. 세계은행(World Bank) 및 전문 분석기관에 따르면 2006년 312억 달러에 불과했던 탄소시장 거래금액은 2007년에 640억 달러로 두 배 이상 신장했고, 지난해에도 큰 폭의 증가세를 나타냈을 것으로 추정된다. 세계 최대 유럽기후거래소(ECX)의 거래량을 살펴봐도 지난 한 해 동안 폭발적인 증가세를 시현했음을 알 수 있다. 세계은행은 2010년 탄소시장 규모가 1천500억 달러에 달할 것으로 전망했고, 일부에서는 미국이 본격적으로 탄소시장에 뛰어들 경우 시 장 규모가 2020년에는 1조 달러에 달할 것이라는 예측을 내놓기도 했다. 탄소시장의 발전 가능성이 부각되면서 주요국들은 동(同) 시장을 ‘황금알을 낳는 거위’로 인식하며 발빠른 대응에 나서고 있다. 배출권 거래의 활성화를 위해 거래소 설립 및 확충 등 관련 인프라 구축에 심혈을 기울 이고 있고, 청정개발체제 투자로 배출 감축분(Certified Emission Reductions, CER’s)을 획득하기 위해 탄소 펀드 조성에도 힘을 쓰고 있다. 바야흐로 온실가스가 이제는 돈이 되는 시대가 도래한 것이다. 이에 따라 향후 탄소시장의 주도권을 차지하기 위한 각국, 특히 미국과 유럽의 힘 겨루기가 치열하게 전개 될 것으로 예상된다. 유럽은 이미 1980년대부터 기후변화 문제의 심각성을 인식하고 준비를 해왔으며 2005년 부터 역내에서 배출권 거래를 실시하여 현재 전 세계 거래의 대부분이 이뤄지고 있다. 이에 반해 미국은 이제 막 시장에 진입하려 하고 있고 빨라야 2012년부터 거래제도가 도입될 것으로 예상된다. 유럽에 훨씬 뒤처져 있는 상황이지만, 잠재적 시장규모 측면에서 유럽을 압도하고 있어 앞으로 유럽과 치열한 경쟁구도를 형성할 것으로 보인다. 오바마 대통령은 신에너지 정책에서, 탄소시장에서 미국의 리더십 회복을 천명한 바 있다.

포스트 교토체제에 대한 논의 급물살 전망, 범국가적 차원에서 대응 필요 2007년 13차 당사국 총회에서 채택된 발리 로드맵은 2013년부터 시작될 포스트 교토체제에 대한 협상을 올 해 말까지 마무리 짓도록 명시하고 있다. 이에 따라 오는 12월 코펜하겐에서 열리는 15차 당사국 총회에서 의무감축 국가의 범위와 감축 목표 설정이 확정될 것으로 보인다. 선진국과 개도국 간 이해관계가 얽혀 있고 큰 폭의 감축을 제시할 것으로 보이는 유럽과 다른 국가들 간에 첨예한 논쟁이 벌어질 것으로 보여 최종안 마 련까지 상당한 진통이 뒤따를 것으로 예상된다. 그러나 미국이 민주당의 행정부 및 의회 장악 이후 의무감축 도입으로 입장을 선회함에 따라 감축 대상국 범위 확대 등 기존 교토체제보다 진일보한 협상안이 도출될 것 으로 전망된다. 우리나라의 의무감축국 포함 여부가 관건인데, 세계 9위 온실가스 배출국가로서 큰 이변이 없는 한 포함이 유력시 되고 있다. 온실가스 의무감축이 시행되면 기업들에게 새로운 비용 부담으로 작용해 성장률이 위축되 는 결과를 낳을 수 있는 만큼 우리도 이제 범국가적 차원에서 이에 대해 적극 대비해야 할 시점이라고 판단된 다. 특히 미 의회는 기후변화 관련 법안에 주요 오염물질 배출국가가 이를 줄이기 위한 국제적 노력에 동참하 지 않을 경우 무역규제를 시행하겠다는 의사도 내비치고 있어 이제 온실가스 감축은 생존의 문제로 다가왔다 고 해도 과언이 아니다. 미국이 청정에너지 개발 및 온실가스 감축을 금융위기 및 경기침체를 극복하기 위한 방안 중 하나로 제시하고 있는 것처럼 우리도 이 문제를 기회로 여기고 활용할 수 있도록 지혜를 모아야 할 때가 아닌가 싶다.

국제금융센터 연구분석실 상품시장 연구부장 오정석님 기고문 참고