2021.12 미국의 통상 정책 방향 정리

미국의 통상정책

트럼프 행정부시기부터 중국과 교역관계에 직접적 개입시작으로 양국간 교육 갈등이 악화된 후 2020년 2월 1단계 무역합의가 도출되었으나 대중 기조는 바이든 행정부에도 이어지고 있다. 바이든 행정부 출범 시작부터 통상정책 어젠더를 발표하여 대중 통상정책 방향을 제시했다.

 

가. 트럼프 행정부 통상정책

중국은 2001년 WTO에 가입하면서 여타 회원국과 동등하게 개방적이며 시장지향적인 체계를 약속했다. 무역장벽을 제거하며 국가 주도 경제 체제에서 시장 자유경쟁 체제로 전환을 의미하며, 제도 투명성과 예측 가능성을 높이는 법체계 변화도 수반하는 것이었다.

 중국의 특수성을 인정하며 양허되었지만 20년 가까이 지난 시점에서 미국과 주요 회원국은 중국의 시장경제로 전환이 충분하지 않다고 평가한다. 비차별성, 공정성, 투명성 등에 기초한 규칙의 준수, 경제 및 교역 체제에서 변화를 기대했지만 그렇지 못했다.

 미국은 교역이 확대되면서 중국의 비시장 관행이 미국 기업 및 근로자에게 피해를 주었고 교역 균형을 맞추어야 한다는 시각을 갖게 되고 2017년 가시적 대응조치에 나선다. 트럼프 대통령 지시에 따라 미 무역대표부는 통상법 301조에 의거 기술이전, 지적재산권, 혁신 등에 대한 중국의 불공정 교역 관행에 조사를 시작했다. 조사 결과에 기초해 구조 변화를 요구했지만 이를 수용하지 않았고, 보복관세를 매기며 갈등에 돌입했다. 이런 관계는 2020년 1월 1단계 합의에 서명하면서 일단락 지어졌다.

 1단계는 5개 분야의 구조 변화에 대한 합의와 중국의 미국 제품에 대한 수입 확대를 담고 있다. 또한 경제 및 교역 체제의 구조적 변화, 교역관계 새로운 조정을 유도하는 합의였다.

 지적재산권 분야에서 중국은 미국 산업의 창의성 보호 및 경쟁력 유지를 위해 영업비밀, 특허권, 의약품, 상표권 등에서 법률적, 규제적 체계의 변화를 합의했다. 2020년 12월 24개의 초안과 16개의 최종 조치가 발표되었다.

 기술이전 분야에서는 시장 접근, 행정 승인 확보, 중국 정부로부터의 혜택(외국 제품 구매) 획득 등을 위한 조건으로 오랫동안 외국 기업들에게 기술이전을 강요해 왔지만 끝내기로 했다. 또한 행정 절차에서 기술에 대한 이전과 인가가 시장 조건으로 이루어지도록 합의했다. 중국의 외국 기업에 대한 기술이전 강요는 비공식적이며 비문서화된 방식으로 이루어졌으며 관련 법, 규제 및 여타 조치 등에 대해 검토하며 정기적으로 중국 내 미국 기업들과 논의하여 경험을 파악하고 있다.

 농업 분야에서는 미국의 식품, 농산품, 수산품에 대한 수입을 확대 합의를 했다. 또한 미국 농수산 제품(고기, 가금류, 해산물, 쌀, 유가공품, 유아제품, 원예제품, 동물사료, 농업생물공학 제품 등)에 대한 비관세 장벽을 낮추기로 했다.

 금융서비스 분야에서 미국 제공자에 대한 투자 및 교역 장벽을 제거했다. 은행업, 증권업, 신용평가업, 전자지급서비스업 등에 합작투자요건, 외자지분 제한, 차별적인 규제 조항 등 이다.

 환율 조정 분야에서는 경쟁적 통화 절하와 목표 환율 설정을 금지하고 환율 결정에서 투명성 및 신뢰성 증대를 합의했다.

중국의 수입 확대에 대한 이행 여부 평가에 대해 PIIE(2021)은 교역자료를 이용해 추적하였다. 2021년 목표치는 2,074억달러(중국 수입 기준)이며 2021년 1월부터 8월까지는 1,299억달러였다. 실제 수입액은 894억달러에 불과해 68.8% 충족시키는데 그쳤고 2020년 목표치였던 1,731억달러는 실제 실적 999억 달러로 57.7%만 충족시켰다.

1단계 무역합의는 강제성을 띠며 양국은 공정하고 신속하며 효율적인 방법으로 분쟁을 해결하도록 하고 있다. 고위급(PRINCIPAL LEVEL), 중간급(DEPUTY LEVEL), 실무급(WORKING LEVEL)에서 정기적인 양자 협의(BILATERAL CONSULTATION)를 하도록 하며, 합의와 관련해서 분쟁조정이 이루어지는 절차가 수립되어 있다.

 

나. 바이든 행정부 통상정책

코로나19 팬데믹 상황에서 출범한 행정부는 시작부터 대중 통상정책을 중요하게 다룬다. 미 무역대표부(USTR)는 2021년 3월 `2021 통상정책 아젠더'를 발표하며 과거 행정부의 대중 통상정책과 다른 방향을 제시했다. 중국과 일대일 협상에서 글로벌 관점에 가치 중심 통상정책을 펼치며 기존 평가에 기초해 포괄적으로 발전시킨 것이었다.

 보고서 내용은 ⓐ 코로나19 대응 및 경제 회복 ⓑ 근로자 중심 ⓒ 지속가능한 환경 및 기후변화 대응 ⓓ 인종 평등 개선 및 소외계층 지원 ⓔ 포괄적인 전략을 통한 중국의 강압적, 불공정 교역 관행에 대한 대응 ⓕ 우방 및 동맹국과의 협력 ⓖ 미국 농축수산업자 및 식품생산업자에 대한 지원 ⓗ 전세계의 공정한 경제성장 추진 ⓘ 교역 규칙의 준수

바이든 행정부의 타이 무역대표부 대표의 최근 연설에서 중국이 오랜 기간 세계 무역 규범을 준수하지 않아 미국 및 세계의 번영이 약화되었고 최근 수년 동안 중국은 국가 주도 경제체제를 강화하면서 중국의 무역관행에 대한 개혁 의지를 보이지 않는 다고 평가했다. 또한 중국이 1단계 무역합의를 이행하지 않고 있어서 이에 대한 준수를 촉구하며 표적관세 배제절차(targeted tariff exclusion process) 제도가 작년 말로 시효가 만료되었지만 이를 재개할 것이며, 산업보조금, 과잉생산, 강제노동 등 추가적 불공정 무역관행에 대해 2단계 무역합의를 준비하지 않고 있다고 언급했다. 중극의 국가주도 경제체제 전반에 대한 대응으로 미국 내 인프라 투자, 교육투자, 근로자 훈련 등을 확대하며 미국의 경쟁력을 강화할 것이며 동맹국 또는 같은 생각을 갖는 파트너국가와 협력할 것임을 강조했다.

 

미국의 산업정책

2020년 팬데믹으로 미국 내 헬스케어산업 공급망이 붕괴된 바 있고, 2021년 초 기후 이상으로 경기 반등에도 불구하고 반도체 공급이 따라가지 못하는 등 코로나 사태 이후 미국 내 공급망에 취약성이 드러났다. 이후 미 행정부는 지시 100만에 4대 핵심 분야 공급망에 대한 검토 결과를 발표했다.

 검토보고서 인식은 과거 효율성과 저비용에 우선을 둔 경제 운영방식으로 미국내 공급망의 안전성, 지속성 및 복원력이 저하되었고, 이로 인해 미국 근로자의 건강과 번영, 국내외에서 자원 관리 능력까지도 손상되었다고 평가했다.

 이를 바탕으로 보고서는 미국의 제조 생산능력 불충분을 지적했다. 미국 제조업 역량이 수십년 하락했고 해외로 시설 이전하는 동안 산업 공급망과 R&D도 함께 이전하며 산업 기반과 혁신, 생산성이 저하되어 일자리가 사라졌다는 것이다.

 이것은 어긋난 인세티브와 근시안적 시장 작용 결과로 미국 내 기업들의 저임금, 저숙련 근로자를 활용한 단기적 이익 추구에 집중하여 질적 성장, 지속성, 장기적 생산성에 투자할 유인을 갖지 못했고 장기적인 복원력에 대해 대응하지 못하게되었다.

 동맹국, 파트너국, 경쟁국 등은 산업정책을 통해서 자국 내 경쟁력 향상을 위해 전략적 프로그램을 채택했지만 미국은 그렇지 못했다. EU의 전기차 및 리튬 배터리 분야에 대한 지원, 대만, 한국, 싱가포르의 반도체 생산 지원, 중국의 공정무역 관행을 넘어선 조치 등이 그것이라고 했다.

저비용 생산에 대한 추구, 일부 국가의 산업정책 등으로 주요 공급망이 지리적으로 특정 국가에 집중되었고 이로인해 미국 및 글로벌 생산자는 갑작스런 생산 중단의 취약성에 직면했고 자연재해, 지정학적 사건, 글로벌 팬데믹 등의 상황에서도 미국은 핵심 제품의 공급망을 해외의 특정 국가에 의존해야만 하는 상황이 되었다.

 6가지 개선 방향을 제시했는데

1. 생산 및 혁신 역량의 재건
핵심 분야 R&D에 대한 공공투자를 확대로 주요 제품 상업화 추진, 중소기업을 포함한 생산자와 혁신자 생태계 지원을 위한 행정능력 발휘

2. 시장을 통한 질적 향상 지원
미국내 산업기준 설정과 이를 통한 인센티브 제공으로 기업들 제품 차별성을 확대하고 새로운 시장 창출로 공급망 복원력 확보

3. 핵심 제품에 대한 구매자 및 투자자로의 역할 확대
연구개발 관련 정부지원금에 대해 미국 내 생산 조건화하며, 코로나 사태 시 부족한 의약품, 의료장비 등 전략품목에 대한 비축을 확대하며, 핵심 광물 및 재료 등에 비축프로그램을 활성화

4. 국제무역 기준 강화
불공정한 보조금과 무역 관행 제조업 경쟁력 하락 요소들을 무역대표부가 주도하는 대책반(trade strike force)을 신설하여, 미국의 핵심 산업 공급망을 훼손하는 외국의 불공정 무역 관행을 확인하고 대응조치

5. 글로벌 공급망의 취약성 축소를 위한 동맹국 및 파트너 국가와의 협력 강화
미국 내 공급망이 확충되더라도 생산이 충분하지 않을 수 있으므로 안정적 공급을 위한 동맹국 및 파트너 국가와 협력, 미국 개발금융공사 및 여타 국제금융 도구들을 활용 핵심 산업 생산능력 확대에 투자 유도, 동맹국 협력 강화, 글로벌 공급망 복원력을 확보한다.

6. 코로나 사태 이후 단기 공급망 교란요인에 대처
공급망 압박, 수급 현황을 관찰하고 대책을 세울 supply chain disruptions task force를 신설하여 연방정부 데이터 허브를 구축해 핵심 산업의 단기 수급불안 요인을 관찰하고 연방 부처와 민간 부문 간의 정보 공유를 개선하여 단기 공급망 취약성을 개선한다.

출처 : 한국금융연구원 KIF, 미국의 대중국 정책 방향과 중국의 제조업 공급망, 김정한, 2021-12